长期以来，一些地方依赖“土地财政”推动经济发展。近些年来，由于房地产市场调整、城镇化步伐放缓等原因，土地出让收入下降，“土地财政”陷入困境，亟待转型。转型之路需从完善土地产权制度、科学划分事权财权、理顺政府间财政关系、增加地方自主财力、拓展地方税源、规范土地融资机制等方面着手。

“土地财政”的发展历程与特点

“土地财政”模式的兴起源于1994年分税制改革，分税制改革重塑了央地政府间财权和事权的分配格局，虽有效解决了财政问题，但也加大了地方财政收支平衡压力。地方政府因此寻求新的财力来源，土地因其稀缺性和收入直接性，迅速成为重要途径。同期推进的城镇土地使用制度改革为“土地财政”模式打下了制度基础。房地产市场化改革进一步推高了土地估值，带动了房地产相关税收和土地出让收入的持续增长。

“土地财政”的特点包括：收入组成多样，包括地租性收入、土地相关税收及土地抵押融资收入；土地出让策略性，低价出让工业用地吸引投资，高价出让商住用地获取收入；土地金融模式兴起，地方政府搭建投融资平台筹集资金。

近年来，“土地财政”收入占地方财政收入的比重虽有所波动，但整体保持稳定，显示出地方对“土地财政”的依赖。

“土地财政”的历史作用和现实挑战

“土地财政”作为经济高速增长的驱动因素，发挥了重要作用。土地出让收入和融资为工业化和城镇化提供了主要资金来源，土地税收是地方政府一般预算的重要组成部分，土地出让收入还弥补了公共财政收入的不足。

然而，“土地财政”也引发了一系列问题，如土地资源浪费、产业结构失衡、地方政府债务等。当前，老龄化、城镇化放缓、经济增长模式转变等因素使“土地财政”难以持续，亟待转型。

深化改革推进“土地财政”转型的政策建议

为促进“土地财政”转型，应深化改革，提出以下政策建议：完善土地产权与管理制度，合理划分政府间财权与事权，完善转移支付体系，规范土地出让金收支管理，规范土地融资管理，完善地方基础设施投融资管理，大力发展地方经济促进税收增收。

具体措施包括构建征地补偿机制、推进土地有偿退出、划分税种、推进转移支付法治化、优化资金分配结构、完善土地收入共享机制、严控土地抵押规模、鼓励基础设施供给主体多元化等。

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）（文章来源：经济参考报）