在财政收支矛盾加剧与生态保护刚性需求并存的当下，云南用有限的资金深入推进污染防治攻坚、美丽中国建设。2025年9月，云南印发《云南省深化零基预算改革方案》，明确提出打破“基数”依赖，建立绩效导向的预算分配机制。从预算编制到执行监管，从资金配置到绩效管理，一场以“从零开始”为核心的投入革新正在深化。

　　摒弃历史基数依赖

　　生态环境保护长期面临一个尴尬问题：一方面治理任务点多面广、资金缺口巨大，另一方面财政资金有限且常因固化分配陷入“撒胡椒面”的困境。

　　“过去，资金安排很大程度上基于历史基数，项目一旦上马就有了‘护身符’”。云南省环境科学研究院环境经济研究中心主任张晓宇介绍，传统的预算管理是“基数+增长”模式，导致一些急需资金的优质项目“等米下锅”，难以满足高质量发展的生态需求。以磷污染治理、高原湖泊保护为代表的“硬骨头”工程，动辄需要数亿乃至数十亿资金，财政支出压力大。

　　2025年，云南省将生态环境保护列为全省零基预算改革的三个试点领域之一。在总结探索创新、先行先试基础上，近期，云南省生态环境厅、云南省财政厅联合印发《云南省生态环境领域零基预算改革方案》，明确了改革政策框架，从源头重塑投入逻辑。

　　“零基预算是一种‘动态筛选工具’，它摒弃了对历史基数的依赖，每年都从零开始，依据任务的紧迫性和预期绩效来核定支出。”张晓宇说，改革改变了资金分配的底层逻辑，倒逼各地从“先要钱、再找事”转向“以事定钱、以效定支”，通过预算的“破旧立新”，让每一分钱都流向生态保护最需要、最能产生效益的地方。

　　零基预算不是要减少资金，是要把钱花得更准。

　　“以前是有了钱再找项目，现在是项目等钱。”张晓宇说，项目质量高了，争取上级资金的“命中率”自然就高了。

　　2025年，云南省获得的中央环保专项资金同比增长20%，省级资金同比增长约12%；2026年省级资金在此基础上再度增长约17%，争取到的磷污染防治专项资金规模超过全国总量的三分之一。

　　同向聚力统筹资金

　　清晨，薄雾轻笼杞麓湖，霞光铺满湖面。在玉溪市通海县杞麓湖畔，网红浮桥、彩色集装箱、网红斑马线吸引了游客在湖边栈道上游玩，长长的浮桥深入水中央，站在桥上望水中，只见穗状狐尾藻和海菜花在水下摇曳。

　　“以前这水，总有一股藻腥味。”经常在湖边散步的周先生回忆，“现在水清了，附近红嘴鸥多了，来湖边遛弯、打卡的人也越来越多了。”

　　20世纪90年代以来，杞麓湖水质长期陷入劣Ⅴ类。通过实施雨污分流、藻水共治、生态放养等措施，2025年，杞麓湖湖心、全湖水质全年均为Ⅴ类，湖心化学需氧量比2024年下降17%，全湖化学需氧量下降19.3%，年度水质脱劣目标顺利实现。

　　周先生看到的这些变化，背后是一场资金统筹的“合围战”。

　　一方面是对获得的资金进行分类使用。如中央生态环境资金重点支持财政部和生态环境部明确支持的项目，省级环保专项资金聚焦补短板、扬优势和民生关注的领域。

　　“比如针对杞麓湖、异龙湖水质改善压力大的问题，我们改变了过去多头申报、分散用钱的模式，一次性统筹‘打包’2亿元中央水污染防治资金，全部投向两湖的生态缓冲带构建与生态修复。同时，省级资金再追加2000万元，专门解决岸上农村生活污水的收集处置。”杞麓湖治理项目的相关负责人说。

　　另一方面，是打通多部门的资金并统筹应用于同一个生态环保问题。

　　磷石膏难题的资金统筹就采用了此种模式。2025年，云南省财政统筹了生态环境、发改、工信、科技等多个部门的专项资金——生态环境部门的资金，紧盯风险，用于排查整治磷石膏库的环境隐患；工信部门的资金，主攻应用，支持企业开展无害化处理和产品推广；科技部门的资金，则通过“揭榜挂帅”，支持院士团队和云天化集团联合攻关前沿技术；发改部门全力支持磷石膏库污染整治项目前期工作，积极争取国家资金支持。

　　“这就好比‘九龙治水’，有的管下雨，农业农村局管浇地，看起来都管了，但地还是旱。”张晓宇说，“预算改革，就是要把这几条‘龙’拧成一股绳，围绕同一个目标发力，减少资金的分散性和孤立性”。

　　动态管理贯穿全年

　　零基预算不只是年初的分钱，更贯穿于全年的绩效管理。云南建立起“奖优罚劣”的硬约束：对项目执行好、绩效优的地区，后续资金给予倾斜；对进展滞后的，则核减或暂停拨款。

　　技术支撑也同步强化。2024年8月，云南省生态环境厅成立资金项目工作专班，以省环境科学研究院和生态环境评估中心为技术依托，下设储备与监管两个技术组。

　　工作专班成员肖庆丰说：“我们构建了‘三年预储备、一年预支持’的动态项目库，提前介入指导，并邀请国家级专家‘把脉开方’，降低项目反复和失败的风险。”

　　2025年9月，大理白族自治州“苍洱山水公园”美丽城市建设项目通过省级审核入库。肖庆丰介绍，该项目总投资约4000万元，是大理州建成全国第一批美丽城市先行区的重要支撑。在项目专班多轮精准指导下，过去零散分布的生物多样性资源，将被打通为一个“先保护扩繁、再转化价值、最后惠益分享”的完整链条，形成云南省生物多样性展示体验特色样板。

　　“项目早在两年前就进了储备库，我们一步步帮着打磨、完善。等中央资金下达时，方案已经成熟，可以直接落地。”肖庆丰说，我们提前做好了“十五五”项目储备，形成了分级、分领域、分年度、分资金来源的具体支撑项目清单，截至目前，储备项目达580余个。

　　“我们将继续探索零基预算改革的方式和方法，努力以高水平保护支撑高质量发展，打造具有云南特色的生态产品价值实现样板。”云南省生态环境厅相关负责人说。

（文章来源：经济参考报）