在国家“双碳”目标与能源安全协同推进的背景下，煤炭行业正经历一场由政策和市场双重驱动的系统性升级。

近期，国家发改委等部门联合发布《煤炭清洁高效利用重点领域标杆水平和基准水平（2025年版）》（下称：《水平2025版》），提出对清洁高效利用水平低于现有基准水平的存量项目，引导企业有序开展煤炭清洁高效利用改造，加快推动企业减污降碳，坚决依法依规淘汰落后产能、落后工艺。

同时，记者查询煤炭大省已发布的“十五五”规划，发现地方正以“产业链升级”挖掘价值潜力，推动煤炭行业进一步转型。

目前来看，煤炭行业转型路径凝聚为清洁化、智能化、高效化三大核心方向。这三者协同作用，共同重塑煤炭产业形态。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对21世纪经济报道记者表示，煤炭作为我国能源体系的基本盘，其消费总量在短期内难以大幅下降。因此，关键路径在于提升质量，即实现“清洁高效智能”发展。煤炭行业需要从追求量的增长转向质的提升，推动煤炭从“初级燃料”向清洁化、高附加值产品转型。

中国城市专家智库委员会常务副秘书长林先平对21世纪经济报道记者表示，煤炭行业“以先进产能置换落后产能”的政策，标志着能源产业发展从依赖要素投入的规模扩张，转向依赖技术创新与制度创新的质效提升。这种“以质量换数量、以技术换资源”的路径，通过淘汰低效产能、推广先进技术，提升了全要素生产率，增强了行业抗风险能力。

煤炭产业锚定升级方向

从中央到地方密集出台的政策文件，明确指向以“产能置换”为核心路径，通过能效约束、技术迭代和数字化转型，推动煤炭产业从规模扩张转向质量提升。

其中，《水平2025版》的出台，是针对煤炭这一主体能源进行系统性、精细化调控的政策举措。

具体来看，《水平2025版》提出，对标国内外煤炭清洁高效领域先进水平，以及国家、地方现行政策、标准中先进能效指标值和最严格污染物排放要求，完善煤炭清洁高效利用标杆水平。

国家发改委新闻发言人表示，《水平2025版》明确了煤炭清洁高效利用标杆水平和基准水平的范围及指标。其中，标杆水平对标国内外同行业先进水平，以及国家、地方现行政策与标准中先进能效指标值和最严格污染物排放要求。基准水平参考国家现行标准中的能效标准，以及国家政策文件明确的相关指标。

为确保转型路径顺畅，国家发改委新闻发言人强调，在资金支持上，明确将利用现有中央资金渠道，并健全完善相关金融政策，引导和吸引社会资本广泛参与煤炭清洁高效利用。

在市场机制方面，国家发展改革委经济运行调节局署名文章《夯实基础保障确保能源安全》明确指出，“十五五”期间，要完善能源保供中长期合同制度，加强电煤、电力、天然气中长期合同履约监管。

当前，我国正处于能源体系重构期，煤炭在能源安全中的兜底作用短期内不可替代。记者发现，在国家层面的宏观指引下，“十五五”时期，主要产煤省份因地制宜，差异化推进转型。其核心共同点在于以“产能置换”优化供给结构，以“产业链升级”挖掘价值空间，形成了“汰旧”与“育新”并行的清晰脉络。

林伯强表示，在推动转型的过程中，政府与市场共同发挥作用。政府主要通过制定政策、设定标准和要求来推动变革，例如要求煤矿进行智能化改造、煤炭必须清洁化利用等。同时，市场力量也在自发驱动行业向清洁化方向演进。由于煤炭是大宗商品，运输成本高昂，这决定了其产业布局和流向最终仍由市场决定。

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