编者按

　　这是在中国式现代化新征程中，发生在南粤大地改革前沿的一次“城市发展用地从增量依赖向存量挖潜转变”的生动实践：广东中山以改革创新突破路径依赖，通过全域低效工业园改造，让近5万亩村镇低效用地焕发新生。

　　回顾三年“工改”实践，中山实现空间重构、产业升级、城市提质、生态治理、强村富民的系统性变革，对先发地区低效用地再开发具有借鉴意义。

　　改革开放初期，外资企业、乡镇企业如雨后春笋般涌现，村镇工业园遍地开花。时移世易，“村村点火，户户冒烟”的村镇工业化发展模式走到尽头，工业化转型陷入瓶颈。

　　“广东四小虎”之一的中山市是其中的代表。2012年至2021年间，中山陷入“下降的10年”，GDP总量排名下滑，工业投资总额跌落。不仅如此，中山还因治水不利，成为2021年中央环保督察通报的负面案例。

　　2022年至2024年的三年间，中山在没有大政策、大投资，亦无百亿级大项目落地、财政捉襟见肘的条件下，通过一场“自救”，走出了“负循环”。

　　记者调研了解到，转变的关键就在于村镇低效工业园改造升级实践（以下简称“工改”）。通过“工改”，中山淘汰高污染高排放企业，盘活低效土地，探索出一条传统工业化向现代化转型的路径。

　　广东中山一度陷入发展“死结”。但随着发展模式红利殆尽，曾带动经济腾飞的11.2万亩村镇工业园，变成了困住城市发展的“死结”。

　　经济失速的背后是工业失速。中山以工业立市，但这十年间，中山工业投资总额不增反降，从2012年的307.4亿元跌至2021年的288.9亿元。

　　“中山在最需要转型的时候，还遇上了财政的最低谷。”中山市副市长陈晖东说，拆除11.2万亩村镇低效工业园，需要支付大量资金，但彼时中山财政极为困难。

　　陈晖东介绍，当时的中山已是“手无寸土”，增资扩产、招商引资项目落不了地，一大批本土骨干企业外迁。

　　与落后产业相伴的是城市生态环境的不断恶化。“过去，村镇工厂大量废水直排河涌。”一名村镇工业园居民说。

　　据了解，截至2021年底，中山的排污厂企达5万多家，大部分集中在村镇低效工业园区。2021年，中央环保督察组通报中山市落实上级治水决策部署不力。

　　“工改”势在必行，但旧厂房的背后潜藏着难以解开的“利益板结”。

　　一方面，中山工业用地破碎，11.2万亩的村镇低效工业园平均容积率不足0.6，已出让土地中70%的地块面积小于10亩/宗，私营企业和自然人权属地块占比近80%。

　　另一方面，低效村镇工业园里的部分产业，在中山的供应链里不可或缺。中山小榄镇一名基层干部说，正是一些看似高污染低效率的小工厂，填补和构成了产业链的上下游。

　　解转型之结：“活政策”带来“新增长”。2022年至2024年间，通过“工改”，中山累计拆除整理低效工业用地超4.8万亩，服务增资扩产和招商引资企业超1800家，预计新增投资总额1862亿元。

　　记者在中山看到，通过激活工业“地利”，激发企业投资热情，中山正在实现从“村镇产业园”到“现代产业园”的转变。

　　这是中山“工改”政策的缩影。中山市自然资源局副局长邓宇文说，中山用好广东省“三旧”改造政策，把2010年后实施建设的低效工业用地也纳入其中，推动一批土地利用合法化，让企业投资更安心、更放心。

　　此外，中山还创新“单一主体归宗+连片奖励”模式，将改造税收成本压减90%，激发一大批5亩、10亩的低效工业用地连片改造。

　　针对传统产业造成的污染问题，中山提出了“环保共性产业园”模式，通过将同一产业或同一地区企业的某些特定产污环节聚集，实现集中治污。

　　数据显示，中山拆除违建和危旧厂房501宗，2024年低效工业园发生火灾相比2021年下降近30%，超2500家污染企业将实现“园区集聚、统一治污、产业提升”。

　　连片优质空间有效承接珠江口东岸产业外溢、支撑新招引项目落地。小榄镇党委副书记吴铸辉说，受困于土地空间不足，过去镇上从没有招引过10亿元以上的企业，而“工改”之后，“一口气就来了3家”。

　　解利益之结：“小投入”撬动“大投资”。在有限的财力下，如何用小投入撬动千亿投资？记者调研发现，结合不同情况，中山探索了多种答案。

　　中山黄圃镇大岑片区聚集了大量家电企业，是远近知名的“家电岛”。黄圃镇党委书记梁泳辉介绍，大岑片区创新运用周转性扶持资金1.1亿元，结合“工改”基金5000万元，成功争取银行贷款4亿元，一举解决了整备资金难题。

　　小榄镇绩东二社区党委书记李冰说，社区主动申请将集体建设用地转为国有建设用地，为社区融资、筹集更多发展资金创造条件。

　　面对“为什么要搬”“凭什么要拆”的质疑，中山多措并举破除利益固化藩篱。

　　中山建立市镇两级“一把手”挂帅的指挥部，全部镇街签订责任状，先后4次抽调近500名市直机关优秀党员干部奔赴一线，与镇街干部并肩行动。

　　“市、镇工改干部牵头对接权利人、生产型企业和二房东，仅用两个月时间，就完成了从土地谈判到工地项目落地的全过程。”广东诚艺控股集团有限公司执行董事韩文辉说。

　　中山市工改办相关负责人介绍，中山注重平衡利益，对原租赁人的剩余租期作合理补偿，妥善腾挪安置优质企业，充分激发市场力量。

　　“我们不搞‘强拆’，而是依法依规，发挥环保、安全生产执法效力，组织广大干部日夜兼程进村入企，反复动员。”中山市委书记郭文海说。

　　改造为村镇注入了增收致富新动力。数据显示，中山“工改”以来，改造后的村集体物业价值普遍提升10倍以上，集体收入大幅增长，增幅最高的达30倍。

　　土地现实之困是包括珠三角在内全国不少先发地区面临的共性难题。中山“工改”总结出的“10种模式”“五字经”不仅破解了土地困局，更为传统村镇工业向现代化工业转型探了路、破了题。

　　郭文海表示，低效工业园改造升级是镇村高质量发展的必由之路，要探索打造连片跨镇街万亩级产业园区。

　　如今，中山“工改”势能依然澎湃。这场以改革破局的“自救”，将为这座制造业城市赶上新一轮高质量发展提供强劲引擎和新的动力。

（文章来源：经济参考报）