作为培育新质生产力的关键一环，生产性服务业被视为GDP增长极，其重要性在“十五五”的开局之年愈加凸显，上海率先落子。

　　1月9日，上海公布刚刚印发的《上海市促进租赁和商务服务业“产业聚集、空间聚集、要素聚集”三年行动计划（2026—2028年）》（下称《行动计划》），系统性“下注”原本分散的租赁和商务服务业，明确该行业2028年在上海突破1.5万亿元的营收目标，并给出了产业集聚、生态培育的新逻辑。

　　“上海此次推出如此系统的行动方案，在全国具有先行意义。”上海市发展改革研究院副院长马海倩对第一财经表示，《行动计划》既是上海对国家推动服务业优质高效发展战略的积极响应，也是为其发挥服务业优势、布局“十五五”产业发展迈出的重要一步。随着产业结构的提升与变迁，其治理思路也从规模领先向构建产业生态转变。

　　传统产业逻辑重构

　　2025年12月召开的中央经济工作会议提出，要制定服务业扩能提质行动方案。从全国来看，上海的租赁和商务服务业规模排名第一，行业门类全、专业服务体系也相对完备，是名副其实的优势产业。2025年上海这一行业的营收预计超过1.3万亿元，占GDP的比重超过8%。

　　租赁和商务服务业是生产性服务业的重要组成部分，包含广告、会展、法律、咨询等。马海倩认为，这一行业在上海具有良好的发展基础和条件，也与其城市的核心功能、产业定位和资源禀赋相契合，有望随着经济结构升级不断孕育出新的业态，增长潜力巨大。

　　然而，近年来受到经济波动、新旧动能转换等影响，上海租赁和商务服务业的发展速度明显放缓，行业增速落后于全国平均水平。如何做出新增量，让租赁和商务服务业跑出“加速度”，成为上海服务业当下面临的重要议题。

　　在她看来，服务业不同于制造业，可以靠重大项目拉动。租赁和商务服务业本身就相对分散，上海更是零星分布在16个区，难以找到产业治理的抓手。与此同时，虽然上海租赁和商务服务业的整体规模在全国领先，但从细分领域看，仍有较大的提升空间。

　　为此，要做出增量，就需要改变传统政府产业治理的逻辑，重新洗牌，系统性地重构生态。

　　《行动计划》提出了产业聚集、空间聚集、要素聚集的“三聚集”逻辑，共28条举措覆盖优势行业聚集行动、空间载体聚集行动、要素资源聚集行动、企业梯度培育行动、政策服务集成行动等5大行动。

　　相关政策制定者提出，制定出台《行动计划》的重点，是加快优势细分行业向重点区聚集，优质经营主体向重点空间载体聚集，关键要素资源向重点行业和区域聚集，全力推动行业规模能级与质量效益“双提升”，为上海市经济社会高质量发展注入强劲动力。

　　马海倩解释说，这份计划通过引导企业在重点空间载体集聚、配套有显示度的要素政策，推动上海在细分领域实现突破。其中，产业聚集始终是核心，旨在聚焦细分赛道、避免同质竞争；而空间聚集是承载，致力于推动楼宇、园区更新以匹配产业能级提升；要素聚集是赋能，通过人才、数据等要素组合支撑产业集聚。三者形成“产业引领—空间承载—要素赋能”的逻辑闭环，推动服务业系统性重构。

　　明确重点与差异化

　　作为“三集聚”的核心，清晰的“产业地图”已经绘就。

　　根据《行动方案》，上海要加快建设国际数字广告之都...