每年万亿级地方政府专项债券（下称“专项债”）稳投资、稳经济效应明显，但审计发现部分地方在债券资金使用和项目管理上存在的一些问题，依然值得重视。近期，17个省份陆续公开当地2024年度省级（市级）预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”），其中部分省份审计报告指出了专项债资金使用管理方面的问题，如专项债券监测系统出现漏洞，使得相关数据不真实不完整，影响风险监控等。

部分专项债的老问题则体现在，专项债项目申报时，有的地方报大建小，夸大收益；项目资金到位后，有的项目因为前期工作不扎实、融资等问题，项目进展慢，乃至停工造成资金闲置，一些地方更是将专项债挪用。部分项目进入运营后，项目收益不及预期，甚至没有收益，一些地方偿还利息出现困难，潜藏风险。

目前国务院已经出招逐步解决上述问题。专项债问题全扫描，近些年新增专项债发行规模不断攀升，其中今年预计高达4.4万亿元。截至今年6月底，全国地方政府专项债务余额约34.8万亿元，占地方债务余额总额比重约67%。因此，专项债资金能否安全高效使用至关重要，也成为审计关注重点。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，专项债诞生十年来，有力地推动了经济建设和民生发展，但是也产生了一些有待解决的问题。近期专项债在地方实施过程中反映出的问题源自：经济下行期财政收支矛盾明显，专项债已成为地方重要的融资工具，但项目管理能力与债务扩张速度不匹配。

例如，云南审计报告指出，1个县2个专债项目报大建小；重庆审计报告称，由于相关主管部门对项目申报审核不严等原因，14个区县部分项目违规申报获取专项债券等资金。四川审计报告发现，当地部分专项债项目建设推进不力。10个项目未开工，10个项目已停工，35个项目逾期超1年未完工，涉及已完成总投资150.8亿元，其中债券资金133.01亿元。

一些地方专项债资金被挪用的情况也时有发生。比如，山东审计报告称，抽查2市10县发现，8县占用专项债券资金60.67亿元，用于偿还借款、支付其他项目工程款等支出。另外，今年审计署公布的中央预算执行审计报告发现92个地区挤占挪用专项债资金651.8亿元。主要用于“三保”、偿还国企债务等。

为了强化专项债监管，目前全国已经建立专项债监测系统，对其进行穿透式监管，审计发现该系统还有待完善。山东审计报告称，专项债券监控系统数据不真实不完整。部分债券执行数据与实际支出情况不符，项目库、项目监测、项目运营等模块数据不全，财政部门无法对债券项目实施全周期、常态化风险监控。

问题成因深度剖析，一般来说，用于项目建设的专项债项目必须做到项目融资收益平衡，实践中地方申报的专项债项目收益测算必须能够覆盖本金利息。为何一些地方过度包装专项债项目，夸大收益、报大建小？罗志恒分析称，一些地方政府在专项债项目策划、风险评估等专业领域存在明显不足，缺乏科学系统的论证机制。

财达证券常务副总经理胡恒松告诉第一财经，地方财政普遍紧张，配套资金不足，导致项目申报时易出现“报大建小”现象，过度依赖专项债覆盖全部投资。另外，能够满足收益覆盖本金利息的公益性专项债项目越来越少，也是地方虚报项目收益的一大原因。

历年地方审计时常发现专项债资金被挪用至“三保”、偿债等，为何这一问题频出？胡恒松分析，一方面，中央对“三保”等维稳工作的问责力度严格，而对专项债挪用的问责相对较轻，地方在财力匮乏时往往“两害相权取其轻”，倾向于“挪用”专项债资金；另一方面，中央对专项债支出进度的硬性要求，使得发行较晚的项目为避免问责，不得不提前拨付资金，进一步加剧了资金使用的不规范。

优化制度解决问题，为了解决专项债暴露的一些问题，相关政策陆续出台。去年底，国务院办公厅出台《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下称《意见》），通过专项债投向领域“负面清单”管理模式，大幅扩大专项债资金投向，让地方政府在专项债项目选择上有了更大灵活性。

罗志恒表示，专项债投向“负面清单”模式下，意味着未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金，不再明确支持领域。但在具体使用专项债资金的过程中，建议需进一步明确挖掘符合条件项目的方向，避免地方盲目投资。胡恒松建议，应进一步严格专项债项目论证。比如，引入金融机构等参与前期评审，提升专业能力。

“为确保专项债券资金的有效利用，必须加强对项目前期论证的重视程度，确保项目具备较高的可行性和必要性。同时从‘额度找项目’改变为‘储备项目决定额度’的机制，通过建立项目储备机制，对潜在项目进行筛选和排序，优先支持成熟度高、经济社会效益显著的项目，从而确保资金能够精准投放。”罗志恒说。

胡恒松建议，审计署、财政部需牵头规范监控系统操作流程，建立与税务、工商等部门的数据共享与比对机制，通过协同比对验证数据的有效性和真实性。需补全项目库、项目监测等模块的关键数据，让监控系统真正发挥对专项债项目全周期、常态化风险监控的核心作用。

温来成表示，对于一些年年审计暴露的老问题，还需要强化责任追究，严肃问责，这才能保证相关制度得以真正落地执行。当然，要想真正根治专项债暴露出的一些老问题，则需要进一步推进财税体制改革，进一步厘清专项债定位。

（文章来源：第一财经）