罗志恒（粤开证券首席经济学家）

　　3月5日，十四届全国人大三次会议在京开幕，政府工作报告明确了“5%左右”的增长预期目标，并提出实施更加积极有为的宏观政策。其中，2025年积极的财政政策将更加积极，赤字率首次达到“4%左右”，超过2020年疫情冲击时的“3.6%以上”赤字率水平，成为2008年以来本轮积极财政政策实施中的最高水平。这体现了中央推动经济回升向好的坚定决心，符合当前经济社会发展需要，展现了政策实事求是、因时因势顺势而为的态度。

　　将发展放在更重要的位置

　　财政政策的力度明显增强，财政主动作为、积极担当，反映出财政理念的重大变化。一是将发展置于更重要位置，以更大力度政策推动经济更快增长，认识到财政可持续的基础是经济可持续。中国的公有制经济性质、低利率环境和较低的政府债务水平，尤其是中央债务水平，完全能够支持更高的赤字率。二是从平衡财政逐步转向功能财政，从注重财政短期平衡转向经济社会中长期稳定发展，更好地发挥财政服务高质量发展的作用。三是打破赤字率3%的约束，宏观调控方式更加灵活，因时因势优化宏观调控，更加实事求是。

　　过去国际上长期将赤字率3%作为财政纪律的警戒线，但实际上，3%作为警戒线缺乏理论和实践依据，欧美早已打破这一限制。对于我国而言，3%赤字率仅仅是一般公共预算口径的赤字率，专项债、超长期国债、特别国债等发挥了重要的逆周期调节功能。因此，仅根据狭义口径来判断财政积极程度与现实已不相符，而且控制赤字率在3%可能导致“控赤字、扩专项债、隐性债务扩张”。

　　“持续加力”是保证政策稳定性、连续性和稳定市场主体预期的必要。“更加给力”“更加积极”是当前有效需求不足、物价低迷形势下的决定。“加力”并“保持必要的支出强度”是今年经济形势的需要，是顺应经济形势和经济工作目标的顺势而为。当前我国宏观经济总体回升向好，但经济恢复基础仍有待进一步巩固。

　　4%赤字率的三重功效

　　赤字率达到4%，专项债和超长期特别国债规模提高，中央加杠杆，旨在扩大有效需求、提振市场信心、防范化解风险。赤字规模为5.66万亿元，高于去年1.6万亿元；专项债拟按4.4万亿元安排，高于去年5000亿元；继续发行超长期特别国债并提高规模至1.3万亿元，高于去年3000亿元；发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。赤字、专项债、超长期特别国债、特别国债合计11.86万亿元，超过去年总和8.96万亿元。

　　其一，狭义赤字率首次突破3%，达到4%，赤字率的提高有特殊意义，可实现三重功效。首先，赤字率和赤字规模的明显提高，有利于扩大支出力度，强化财政的逆周期调节能力，更好地防风险、惠民生、稳增长。其次，赤字率作为财政工具之一，公众对其及其变化的关注度非常高，赤字率更能传递政策意图，具有较强的政策信号意义；提高赤字率释放了中央稳经济的坚定决心，有利于稳定社会预期、提振市场信心。最后，赤字规模中仍是中央赤字为主，通过转移支付能够更好地保障基层财力稳定，增加地方财力的可支配程度，有利于地方做好“三保”工作。其中，中央赤字为4.86万亿元，占比85.9%，为近年来最高水平，体现中央加杠杆；考虑到1.3万亿超长期特别国债，中央加杠杆程度更高，优化了债务结构。

　　其二，专项债额度进一步提高，规模的提高和管理机制的完善将协同发挥稳定经济增长、弥补短板、促进房地产止跌回稳、置换隐性债务、畅通经济循环等多重作用。专项债投向领域采用负面清单管理并下放审核权限，拓展了项目范围、缩短了申报审核时间，能够尽快形成实物工作量，发挥稳定经济增长的作用。此外，专项债还投向市政建设、新能源、新基建领域，发挥补短板作用，促进设备更新和消费升级。

　　其三，超长期特别国债规模进一步提高，力度加大，支持范围扩围，除了继续优化供给结构外，还将有力促进设备更新、促进消费。超长期特别国债形成了优质资产，避免了地方加杠杆导致的风险，为地方财政腾出了空间。

　　其四，发行特别国债补偿商业银行资本金，既降低商业银行风险，又提高商业银行支持实体经济的能力。

　　中央加大对地方转移支付

　　报告指出“一些地方基层财政困难”，并提出“中央财政加大对地方一般性转移支付力度，向困难地区和欠发达地区倾斜。严格落实分级保障责任，筑牢兜实基层‘三保’底线”。受房地产调整转型、物价低迷、减税降费等因素影响，宏观税负下行，同时债务付息支出、三保支出的刚性增强，财政收支紧平衡持续。中央近年来持续加大对地方的转移支付，规模连续三年超过10万亿元，有利于缓解地方财政压力，支持科技创新、民生改善和营商环境优化。

　　优化财政支出结构

　　优化财政支出结构有利于提高财政支出的效率和效果，近年来持续优化财政支出结构，从建设财政逐步转向建设与民生并重，民生支出占比持续提高。伴随经济发展水平提高、城镇化进程加快以及人口老龄化，居民需求从生存型消费转向发展型消费，尤其是医疗教育养老需求上升，财政必然要提高相关支出比重。优化支出结构还包括加大对科技创新的支持，推动经济增长转向科技驱动。

　　深化财税体制改革

　　要充分利用化债腾出的时间窗口，构建债务管理的长效机制，深化财税体制改革。报告提出开展零基预算改革试点、消费税改革、转移支付改革等，旨在提高财政使用效率、增加地方自主财力、规范税收优惠政策，促进地方高质量发展。深化零基预算改革有利于提高财政资金使用效率，消费税改革旨在增加地方财力，转移支付改革则侧重于公平与效率的平衡。

（文章来源：21世纪经济报道）